Centralizacja Unii skończy się jej rozpadem

Choć proces integracji europejskiej od samych początków naznaczony jest kryzysami stanowiącymi w jakimś sensie jego katalizator, być może zbliżamy się do momentu, w którym kumulacja problemów doprowadzi do dezintegracji UE w dzisiejszym kształcie. Być może, bo chyba nigdy wcześniej niepewność co do przyszłych losów Unii nie była tak wielka jak obecnie. Dlatego dyskusja o przyszłości Wspólnoty musi przybierać formę wariantową lub scenariuszową. Zresztą od kilku już lat europejskie elity intelektualne formułują swoje prognozy właśnie w takim wariantowym ujęciu. Warto podkreślić, że to samo w sobie jest istotne novum, bo gdyby spojrzeć na podobne opracowania z lat 70., 80. czy 90. XX wieku, znajdziemy tam raczej opis ścieżki dojścia do jednego, jasno wyznaczonego celu.

Unia nie stanie się państwem, bo… już nim jest

Nim jednak przejdziemy do odpowiedzi na pytanie o możliwe przyszłe kierunki rozwoju procesu integracji europejskiej, warto wcześniej ustalić stan faktyczny. Czym tak naprawdę jest dziś UE? Na to pytanie nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Jeszcze pod koniec XX wieku można było bez większego ryzyka argumentować, że Unia jest rozbudowaną kompetencyjnie organizacją międzynarodową. Tyle że od tego czasu bardzo wiele się zmieniło. Najbardziej oczywistą, a zarazem symboliczną zmianą jest wprowadzona na przełomie wieków wspólna waluta. Ale nie jest to jedyna zmiana. Począwszy od Traktatu z Maastricht, który przekształcił Europejską Wspólnotę Gospodarczą w UE, jesteśmy świadkami procesu uwspólnotawiania polityki publicznej i z jednej strony poszerzania zakresu kompetencji wyłącznych Wspólnoty, a z drugiej zmiany charakteru decydowania w przypadku kompetencji współdzielonych z państwami członkowskimi. Mowa tu dokładnie o rozciąganiu zasady głosowania kwalifikowaną większością (QMV) w Radzie UE na kolejne obszary, a także o zmianie sposobu liczenia głosów przy stosowaniu QMV. W jakimś sensie przełomowym momentem na tej ścieżce był uchwalony w 2007 roku Traktat Lizboński, który nie tylko nadał UE podmiotowość prawno-międzynarodowo-publiczną, ale wprowadził też tzw. zasadę podwójnej większości w QMV promującą największe państwa członkowskie. Choć trzeba w tym miejscu od razu wyraźnie zaznaczyć, że dokument ten w swej istocie (poza preambułą) nie różnił się od tzw. Traktatu Konstytucyjnego dla Europy, który został odrzucony przez społeczeństwa francuskie i holenderskie w referendum późną wiosną 2005 roku. To istotna informacja, bo choć de iure Unia nie posiada konstytucji, to de facto Traktat Lizboński taką ustawą zasadniczą jest.

Kwestie czysto traktatowe to jednak nie wszystko, choć UE jest co do zasady tworem „arcy-prawnym”, gdzie zasada praworządności (rule of law) nie przez przypadek jest traktowana w sposób tak pryncypialny i fundamentalny. Jeśli przyjąć hipotezę, że konstrukcja ustrojowa Unii bazuje na idei demokracji deliberatywnej niemieckiego filozofa Jürgena Habermasa, to właśnie prawo/regulacje stanowią serce tzw. władzy administracyjnej, która realnie zarządza Wspólnotą. Tę władzę administracyjną za pomocą unijnych regulacji sprawują instytucje wspólnotowe, na czele z Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim oraz last but not least Trybunałem Sprawiedliwości UE (TSUE). Choć wciąż proces legislacyjny ma charakter mieszany – realizują go zarówno podmioty ponadrządowe (Komisja, Parlament), jak i podmioty międzyrządowe (Rada UE), to w ciągu ostatnich kilkunastu lat coraz częściej mamy do czynienia z tworzeniem nowych regulacji w postaci interpretacji przez TSUE już istniejących przepisów. W tym sensie TSUE uzyskało zupełnie specjalny status w porządku instytucjonalnym Wspólnoty. Na marginesie warto dodać, że spór o praworządność w Polsce był doskonałym poligonem, na którym TSUE testowało poszerzanie swoich kompetencji.

Imperium unijczyków?

Proces politycznego upodmiotawiania unijnych instytucji, trwający od wielu już lat, ale wzmocniony strukturalnie za sprawą Traktatu Lizbońskiego, przyśpieszył wyraźnie w drugiej połowie drugiej dekady XXI wieku, wraz ze słabnięciem kluczowych państw członkowskich. Globalny kryzys finansowy lat 2008-2009 poważnie naruszył pozycję Francji i Wielkiej Brytanii, a Włochy od dłuższego czasu nie odgrywały już tak istotnej roli jak jeszcze w latach 70. czy 80. XX wieku. Na placu boju pozostały Niemcy, także doświadczające narastających problemów, które swoje apogeum osiągnęły w momencie rosyjskiej pełnoskalowej inwazji na Ukrainę. W konsekwencji byliśmy świadkami wyłonienia się nowego aktora politycznego w postaci kosmopolitycznej elity europejskiej, którą możemy określić mianem „unijczyków”.

Proces upodmiotawiania się UE (a co za tym idzie także unijnych elit) widać wyraźnie w przypadku unijnej polityki klimatyczno-energetycznej. Nie ulega wątpliwości, że Unia doświadcza procesu globalnej peryferyzacji. Świadomość tego zjawiska widać w dokumentach foresightowych przygotowanych przez samą Komisję, ale wystarczy choćby spojrzeć na potencjał ludnościowy, gospodarczo-technologiczny czy militarny, by zrozumieć, że Stary Kontynent przestaje być globalnym centrum. Opowieści o europejskim imperium, które niektórzy myśliciele roztaczali jeszcze u progu XXI wieku (na polskim gruncie warto wspomnieć choćby tak różne nazwiska jak prof. Jan Zielonka czy Tomasz Gabiś), obecnie jawią się jako pieśń przeszłości. Na marginesie warto dodać, że nawet sami autorzy tych wizji wprost przyznają, że Unia poszła dokładnie w przeciwnym kierunku.

CZYTAJ TAKŻE: Droga żywność – skutek polityki UE?

Wracając jednak do wizji imperialności Unii, a co najmniej utrzymania się w globalnej ekstraklasie, Wspólnota zaczęła poszukiwać obszarów, w których może odgrywać rolę nie biorcy reguł (ruletaker), ale ich dostawcy (rulemaker). Kluczowym zasobem w tym kontekście jest unijny rynek wewnętrzny, wciąż największy i najbogatszy tego typu twór na świecie. Jeśli UE może czymkolwiek szachować globalnych gigantów ze Stanów Zjednoczonych czy Chin, to właśnie dostępem do unijnego rynku i europejskich konsumentów. Pierwszą próbą narzucenia globalnych reguł gry była dyrektywa o ochronie danych osobowych, znana w Polsce pod nazwą RODO. Drugą, znacznie poważniejszą, był projekt tzw. Europejskiego Zielonego Ładu ogłoszony w 2019 roku w expose przez nową przewodniczącą Komisji Ursulę von der Leyen. Jednym z ważnych elementów tego kompleksowego pakietu zmian jest wprowadzone w październiku 2023 roku tzw. cło węglowe, czyli graniczny podatek węglowy (CBAM) pobierany od pozaunijnych producentów chcących mieć dostęp do wspólnotowego rynku. Choć wprowadzenie CBAM spotkało się z ogromną krytyką za naruszanie przez UE reżimu regulacyjnego Światowej Organizacji Handlu, to kluczowi gracze musieli się do nowych przepisów dostosować (co na marginesie jest związane z kryzysem instytucjonalnym WTO, ale to temat na oddzielną opowieść).

Warto podkreślić, że inicjatywa Europejskiego Zielonego Ładu (EZŁ), której ważnym elementem obok CBAM jest program Fit for 55, stanowi poważne wyzwanie nie tylko dla polskiej gospodarki, ale także dla tradycyjnych przemysłów choćby w Niemczech czy we Francji. Przykład ten dobrze pokazuje złożoność, w jakiej współcześnie funkcjonuje Wspólnota. Nie da się bowiem powiedzieć, iż decyzje o losach Unii zapadają wyłącznie w Berlinie bądź Paryżu, nawet jeśli wciąż to te dwie stolice mają największy wpływ na kierunki procesu integracji europejskiej.

Prześniona pandemiczna rewolucja

Nie sposób jednak nie zauważyć, że EZŁ to nie jedyny ani nawet nie najważniejszy proces dotykający dziś Unię i determinujący kierunek, w jakim podąża. Choć wciąż nie zdajemy sobie sprawy ze skali zmian, które w nasze życie społeczne, gospodarcze, a co za tym idzie i polityczne, wniosła pandemia COVID-19, to jestem głęboko przekonany, że miała ona również fundamentalne znaczenie dla Wspólnoty. Skąd taka hipoteza? Pierwsze dwie dekady XXI wieku funkcjonowania UE naznaczone były w mniejszym lub większym stopniu problemami spowodowanymi przez strukturalne uwarunkowania integracji walutowej. Euro umożliwiało bogacenie się unijnej Północy kosztem południowego peryferium. Co prawda przez ładnych kilka lat Południe wspólnie z Francją wzywało do reformy umożliwiającej utworzenie czegoś na kształt unii fiskalnej, zdolnej do rekompensowania strat wynikających z utraty konkurencyjności przez Włochów czy Hiszpanów, ale postulaty te trafiały w próżnię. Dwaj strażnicy Północy, a jednocześnie najwięksi beneficjenci wspólnej waluty, czyli Niemcy i Holendrzy, skutecznie blokowali wszelkie pomysły reform strefy euro. Dopiero pandemia COVID-19 i realna w oczach kanclerz Niemiec Angeli Merkel wizja exitu Włoch skłoniła rząd w Berlinie do zaakceptowania propozycji uwspólnotowienia długu w postaci programu Next Generation EU, zwanego potocznie funduszem odbudowy.

Uruchomienie NGEU jest istotne z dwóch powodów. Oto po raz pierwszy Unia zaciągnęła samodzielne zobowiązanie na rynkach finansowych, a do tego spłata tego zobowiązania ma zostać pokryta z unijnych podatków takich jak podatek od plastiku, cło węglowe czy wreszcie unijny podatek cyfrowy. Nie jest absolutnie żadnym przypadkiem, że dla wielu komentatorów zgoda na powołanie unijnego funduszu odbudowy refinansowanego z unijnych podatków  stanowi w jakimś sensie tzw. moment hamiltonowski dla UE, czyli symboliczny początek procesu stworzenia europejskiego państwa. Oczywiście hipoteza ta od samego początku spotkała się z krytyką z różnych stron, ale w moim odczuciu ten spór ma bardziej charakter definicyjny. Z pewnością UE nie jest państwem w ujęciu klasycznym/nowożytnym. Uwzględniając jednak ewolucję tego pojęcia, podobnie jak ma to miejsce choćby z klasycznym ujęciem suwerenności (dziś mówimy coraz częściej np. o suwerenności współzależności, która dla Jeana Bodina, twórcy tego pojęcia, byłaby nonsensem), UE możemy już nazwać państwem nowego typu. Przynajmniej od wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego. NGEU dołożyło jedynie kolejną cegiełkę do gmachu unijnego państwa, ukonstytuowało bowiem pierwszy „niezależny” od państw członkowskich budżet. Jeśli coś stanowi dziś emanację państwa, to tym czymś jest właśnie budżet, jak zresztą słusznie zauważył wspomniany już wcześniej Tomasz Gabiś. Fundusz Odbudowy, wraz ze wszystkimi warunkami jego wydawania, może być nazwany budżetem nowego typu w przeciwieństwie do aktualnej, składkowej Wieloletniej Perspektywy Finansowej.

Jednocześnie w ramach procesu uwspólnotowienia długu udało się przeforsować zmiany dotyczące warunkowości wydawania funduszy europejskich. Do 2020 roku unijne instytucje w zasadzie nie miały możliwości zablokowania wypłaty środków. Albo inaczej – technicznie taka możliwość istniała, ale jej zastosowanie w praktyce było bardzo trudne.

Należy zwrócić uwagę, że choć zwolennicy rozwiązania w postaci warunkowości wydawania unijnych pieniędzy wskazują na ograniczone możliwości jego stosowania, względnie na czystą „teoretyczność” tego mechanizmu, to przecież nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie jest to sztuka dla sztuki. Zresztą bardzo podobnej argumentacji używali zwolennicy podwójnej większości w QMV w toku prac nad Traktatem Lizbońskim, którzy wskazywali, że za sprawą tzw. mechanizmu z Ioanniny zmiany wejdą w życie dopiero za jakiś czas. To prawda, ale w końcu weszły i zostały z nami na dobre. Analogicznie będzie z mechanizmem praworządnościowym – prędzej czy później, ale zostanie on zastosowany, choćby w postaci straszaka. Inaczej w ogóle nie zostałoby wprowadzone do porządku prawnego UE. Co ciekawe, to samo dotyczy idei uwspólnotowienia długu. Choć Niemcy zarzekają się, że NGEU ma charakter absolutnie jednorazowy, historia uczy, jak ogromna jest siła precedensu.

Historia NGEU oraz mechanizmu praworządnościowego, podobnie jak wspomniane wcześniej upodmiotawianie się Komisji, Parlamentu i TSUE, stanowią dowody potwierdzające tezę o postępującej centralizacji Wspólnoty. Jeżeli poszczególne państwa członkowskie tracą prawo współdecydowania o swoim losie, to trudno dalej mówić o federalnej naturze UE jako organizacji międzynarodowej. Wszak jedną z fundamentalnych zasad federalizmu jest właśnie możliwość zablokowania określonych decyzji nawet przez najmniejsze podmioty tworzące taką federację. Tak działa zarówno federacja amerykańska, jak i niemiecka. To jednak oznacza, że obawy części opinii publicznej, jakoby UE przekształcała się w państwo federalne, są chybione. Z ich perspektywy jest bowiem nawet gorzej – tak, Unia umacnia swoją państwowość, ale w modelu centralistycznym.

Ucieczka do przodu

Projekt reformy traktatowej UE, przyjęty w listopadzie 2023 roku przez Komisję Konstytucyjną Parlamentu Europejskiego, jest niczym innym tylko kolejnym krokiem w kierunku wzmocnienia centralizacji UE, a tym samym jej de-federalizacji. Trzeba mieć oczywiście świadomość, że to dopiero początek długiego procesu, który nawet jeśli pozwoli Traktat podpisać (co jest mało prawdopodobne), i tak na 99,9% nie przejdzie procedury ratyfikacji we wszystkich państwach członkowskich. Ale pamiętając o klauzulach pomostowych, to w jakimś sensie wtórne – dyskusja o zmianach prawdopodobnie stworzy wystarczająco sprzyjający klimat, aby część proponowanych zmian przepchnąć drogą pozatraktatową. Mowa tu przede wszystkim o zniesienie jednomyślności w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz polityce podatkowej. Niespecjalnie bowiem wierzę, że ktokolwiek poważny traktuje na serio pomysł przekształcenia Komisji w de facto unijny rząd. Chodzi wyłącznie o to, aby mieć z czego schodzić w negocjacjach i at the end of the day powiedzieć – „patrzcie, planowaliśmy wiele zmian, ale udało się tylko jedną”.  Tyle że najważniejszą. Nawet jeśli wpływ Berlina czy Paryża na UE nie jest wszechogarniający, to nikt przy zdrowych zmysłach nie uzna bowiem, że Federalny Trybunał Konstytucyjny (FTK) w Karlsruhe zatwierdzi powołanie unijnego rządu ograniczającego kompetencję rządu federalnego.

Zresztą trwający obecnie w Niemczech kryzys budżetowy wyraźnie pokazał, że FTK za pomocą swojego orzecznictwa nie tylko broni niemieckiej Ustawy Zasadniczej, co także (a może przede wszystkim!) zaznacza swoje polityczne gravitas, podobnie jak TSUE. Podsumowując, propozycja reformy traktatowej postulowanej przez Parlament jest wyłącznie elementem pewnego teatrum, które ma ułatwić likwidację niejako tylnymi drzwiami zasady jednomyślności.

Co ciekawe, już wyraźnie widać, że planowane rozszerzenie UE o Ukrainę, Mołdawię i kraje Bałkanów Zachodnich zostanie rozegrane w taki sposób, aby umożliwić zmiany ustrojowe. Nie byłby to zresztą jakiś precedens, wszak historycznie bardzo często kolejne rozszerzenia stanowiły bardzo dobry pretekst do wprowadzania reform. Tak było przed rozszerzeniem 1973 roku, tak było w momencie przyjmowania do EWG wschodnich Niemiec, tak było wreszcie w kontekście Wielkiego Rozszerzenia 2004/2007 roku. Notabene nie jest wykluczone, że właśnie ten pretekst przyśpieszy akcesję wspomnianych państw, ale już na zupełnie nowych zasadach. Jednocześnie nie da się wykluczyć, a nawet jest to całkiem prawdopodobne, iż włączenie Ukrainy w poczet UE będzie dobrą okazją do rewizji form członkostwa i jakiegoś downgrade’u statusu obecnych członków reprezentujących wschodnie peryferium Wspólnoty. Taka wizja nie powinna być zaskoczeniem, jeśli ktoś obserwuje od jakiegoś czasu kolejne „wizje” przyszłości Europy prezentowane choćby przez prezydenta Francji Emmanuela Macrona.

OGLĄDAJ TAKŻE: Czy Polska powinna zgodzić się na zmianę traktatów UE? Prof. Tomasz Grzegorz Grosse, dr Marcin Kędzierski. Debata NŁ

Jej Królewska Mość „Niepewność”

Gdybyśmy funkcjonowali w miarę stabilnych czasach, taki scenariusz z dużą dozą prawdopodobieństwa mógłby się zmaterializować. Jak jednak wspomniałem w samym wstępie, królem sytuacji jest niepewność. Wynika ona przede wszystkim z destabilizacji scen politycznych w najważniejszych państwach członkowskich. Po raz pierwszy w historii procesu integracji nie da się bowiem przewidzieć, czy rząd federalny w Niemczech nie podejmie decyzji o rewizji swojej polityki europejskiej, która dotąd zmierzała raczej w stronę pogłębiania integracji. Nawet jeśli Alternatywa dla Niemiec (AfD) nie wejdzie w skład kolejnego rządu po wyborach 2025 roku (a może i wcześniejszych, czego dziś wykluczyć nie sposób), to już dziś ma ogromny wpływ na postulaty partii politycznego mainstreamu. W dużym skrócie ta rewizja polegać może na jeszcze większym ograniczeniu niemieckiego zaangażowania finansowego przy jednoczesnym podtrzymaniu polityki czerpania korzyści z integracji. W praktyce może to oznaczać cięcia w „zwykłym” unijnym budżecie na okres po 2027 roku, który w tym momencie zaczynamy negocjować. To z kolei będzie rodzić jeszcze silniejsze napięcia na linii Północ-Południe, bo zarówno rząd premier Meloni we Włoszech, jak i prawdopodobnie przyszły prawicowy rząd w Hiszpanii (bo niespecjalnie wierzę w szansę utrzymania się obecnego gabinetu Pedro Sancheza do końca kadencji w lipcu 2027 roku…) będą naciskać na zmianę reguł gry.

Do tego dochodzi nam perspektywa politycznej zmiany nad Sekwaną, gdzie wiosną 2027 roku Emmanuel Macron będzie musiał oddać władzę i na dziś nie da się absolutnie wykluczyć scenariusza, w którym po władzę sięga przedstawiciel(ka) Zjednoczenia Narodowego. To wszystko sprawia, że europejskie elity będą chciały dopchnąć zmiany ustrojowe najpóźniej do francuskich wyborów prezydenckich. Tyle że w międzyczasie może dojść do istotnej zmiany politycznej w samym Parlamencie Europejskim. Choć już przed wyborami w 2019 roku istniało prawdopodobieństwo, że trzecią siłą zostaną „eurosceptycy”, dziś widmo takiego rozstrzygnięcia jest o wiele bardziej prawdopodobne. Tym bardziej, że europejska frakcja socjalistów prawdopodobnie wypadnie z pierwszej trójki za sprawą możliwej porażki hiszpańskiego PSOE i fatalnych notowań niemieckiej SPD, a to właśnie te dwa kraje dostarczały najwięcej socjaldemokratycznych deputowanych do Brukseli. Zresztą pośpiech, w jakim Parlament uwijał się z zatwierdzeniem sprawozdania Komisji Konstytucyjnej w sprawie reformy traktatowej, prawdopodobnie spowodowany był obawą, że w kolejnej kadencji takie sprawozdanie by już nie przeszło, uniemożliwiając powołanie europejskiego Konwentu.

Wspomniane powyżej turbulencje na krajowych scenach politycznych w kluczowych państwach UE mają tak naprawdę jeden wspólny mianownik – imigrację. Można spokojnie postawić hipotezę, iż to właśnie kwestia imigracji będzie determinowała europejską politykę i sam proces integracji w kolejnych latach. Jeśli w najbliższych kwartałach wybuchłby ponowny kryzys migracyjny, a tego wykluczyć się nie da, szanse na ustabilizowanie sytuacji politycznej w Europie dramatycznie spadną.

Jednakże trzeba też mieć jednak świadomość, że wzmocnienie centralizacji UE spowoduje utwardzenie struktury, a tym samym wygeneruje zupełnie nowe napięcia, z którymi będzie coraz trudniej sobie poradzić. W efekcie niezależnie od tego, czy sceny polityczne państw członkowskich zapłoną pod wpływem kryzysów migracyjnych, czy też Południe Europy zapłonie przeciw próbom centralizacji UE, scenariusz nie tylko destabilizacji, ale dezintegracji Wspólnoty w perspektywie 2030 roku jest trudny do wykluczenia.

W poszukiwanej (nieuzyskanej nigdy) podmiotowości

Pojawiają się naturalne pytania – co to oznacza dla Polski i co przyszły polski rząd powinien w tej sytuacji zrobić? Odpowiedź na nie łatwa nie jest, o ile w ogóle jest możliwa, i to z prostej przyczyny.

Co więcej, ze względu na dominującą niepewność trudno też jednoznacznie określić scenariusz, na jaki powinniśmy się szykować.

Niezależnie od tego istnieją pewne stałe polskiej polityki zagranicznej, które powinny być (i wszystko wskazuje na to, że będą) utrzymane przez przyszłą władzę. Jedną z takich stałych jest sprzeciw wobec usunięcia metody głosowania jednomyślnego. Inną jest walka o likwidację unijnych rajów podatkowych, na funkcjonowaniu których polski budżet traci rocznie może nawet kilka miliardów złotych.

Życzyłbym sobie jednak, aby nowa ekipa rządowa w Warszawie pokusiła się o większą intelektualną asertywność i blokując z jednej strony odejście od jednomyślności, zaproponowała pogłębienie integracji w innych, korzystnych z naszego punktu widzenia obszarach. Jednym z takich pomysłów mogłoby być uwspólnotowienie podatku CIT umożliwiające wyeliminowanie z UE praktyk stosowanych przez niektóre państwa członkowskie, które dziś czerpią rentę z tytułu niższych podatków dochodowych od podmiotów korporacyjnych.

Nie zmienia to jednak faktu, że takie postulaty i tak prawdopodobnie nie odegrają większej roli w realnej debacie. Warto je jednak zgłaszać, aby przy ich pomocy ugrać inne, mniejsze, ale nieraz równie ważne sprawy z perspektywy polskich obywateli czy firm. Tym bardziej, że konieczność walki o dobre warunki konkurencji dla polskich firm na unijnym rynku wewnętrznym nie jest wcale opowieścią z mchu i paproci. Dotyczy to także globalnej ekspozycji unijnych czempionów gospodarczych, dla których nasze firmy są istotnym zapleczem produkcyjnym.

Wniosek płynący z tych rozważań jest jednak dość prosty i niestety niezbyt optymistyczny – z jednej strony dobrze już było, integracja europejska będzie dla nas rodzić coraz więcej kosztów i przynosić coraz mniej korzyści. Z drugiej zaś strony dezintegracja UE jest dla Polski jeszcze gorszym scenariuszem. Tyle że nasz wpływ na losy Wspólnoty są bliskie zera. Pozostaje nam zatem czekać i szykować się na dopasowanie do zmian, które nadejdą.

Artykuł ukazał się w raporcie: „W przededniu wielkich zmian”, będącym podsumowaniem cyklu debat pt. „Głos Młodych. Jaka Polska w 2039 r.?”